Gmina Krasne do Rzeszowa

Skarga kasacyjna Rady Gminy Krasne

Poniżej przedstawiam skargę kasacyjną pełnomocnika Wójta. Skarga jest powieleniem argumentów Rady Gminy Krasne, które padły w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę.

 

Rzeszów, dnia 28 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

ul. Gabriela Piotra Boduena 3/5 00-011 Warszawa

za pośrednictwem

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

ul. Kraszewskiego 4a 35-016 Rzeszów

 

Organ:       Rada Gminy Krasne, reprezentowana przez Wójta Gminy Krasne, 36-007 Krasne 121, zast. przez radcę prawnego Arkadiusza Zuzmak z Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów Zuzmak i Partnerzy sp. p. z/s w Rzeszowie, ul. Śniadeckich 12, 35-006 Rzeszów.

Skarżący:  Benedykt Czajkowski

Dot. sprawy: sygn. akt II SA/Rz 200/16

Skarga kasacyjna

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 200/16

Działając w imieniu i na rzecz organu – Rady Gminy Krasne, którego pełnomocnictwo przedkładam w załączeniu, na podstawie art. 173 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. Z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej „ppsa”) zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 200/16 i:

1.    na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ppsa wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżącego Benedykta Czajkowskiego

ewentualnie

na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2.    na podstawie art. 203 pkt. 2 ppsa wnoszę o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

3.    na podstawie art. 176 § 2 ppsa, wnoszę o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1.    art. 4c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej „usg” ) w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym ( t.j. Dz. U. Z 2016 r. poz. 400 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może stwierdzić, że wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, jeśli organ nie dysponuje analizą właściwego wojewody, o której mowa w art. 4 c ust. 3 i 4 usg niezależnie od tego czy stwierdzone sprzeczności mają jakikolwiek związek ze skutkami połączenia lub podziału gminy, które podlegają analizie wojewody o której mowa w art. 4 c ust. 3 i 4 usg;

2.    art. 15 ust.2, 17 ust.l i art. 65 url w zw. Z art. 4c ust. 1, art. 4 ust.l pkt.l, art. 4a ust.4 usg, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde pytanie w przedmiocie połączenia gmin lub podziału gminy jest dopuszczalne niezależnie od tego jak byłoby sformułowane, tj. nawet gdyby było sformułowane w sposób wprowadzający w błąd i sugerujący, iż rozstrzygnięcie tych kwestii przypisane jest radzie gminy, podczas gdy pytania referendalne w przedmiocie połączenia gmin lub podziału gminy powinny być tak sformułowane by nie prowadziły do rozstrzygnięć sprawy niemieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy czyli powinny być tak formułowane by pytały o to czy jest się za tym, by rada gminy wystąpiła do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody z wnioskiem o wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia o połączeniu gmin lub podziale gminy;

3.    art. 15 ust. 2 url poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pytania referendalne zostały sformułowane we wniosku o przeprowadzenie referendum prawidłowo, podczas gdy są one sformułowane w sposób uproszczony sugerujący, iż rozstrzygnięcie kwestii połączenia lub podziału gmin przypisane jest radzie gminy, a dodatkowo pytania te mogą prowadzić do kolizji rozstrzygnięć w wypadku wykonania wiążącego wyniku referendum i sam Sąd oceniając relacje do siebie poszczególnych pytań referendalnych popadł już w sprzeczność;

4.    art. 13 ust. 2 url poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla spełnienia obowiązku z art. 13 ust.2 url wystarczające jest, by informacja o zamierzonym referendum lokalnym oddawała istotę tych pytań i wcale nie musi zawierać samych pytań referendalnych;

5.    art. 170 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty, w sytuacji gdy wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego nie spełniał wymogów ustawy url oraz mógł prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.    art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i nieustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez Radę Gminy Krasne w zaskarżonej w zaskarżonej uchwale argumentów uzasadniających odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego,a w szczególności Sąd w zaskarżonym wyroku całkowicie zaniechał rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska Rady Gminy Krasne, co do tego że referendum gminne w niniejszej sprawie jest zbędne a co za tym idzie niedopuszczalne i prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, z uwagi na to, że w sprawach w których wnioskodawca wystąpił o przeprowadzenie referendum gminnego były już prowadzone konsultacje społeczne, a następnie po przeprowadzeniu konsultacji społecznych w tych sprawach Rada Gminy Krasne ogłosiła w dniu 28 stycznia 2016 uchwały nr XVIII/154/2016 i nr XVIII/155/2016, w których negatywnie zaopiniowała połączenie Gminy Krasne z Gminą Miasto Rzeszów oraz odłączenie sołectwa Malawa od Gminy Krasne i włączenie go do miasta Rzeszowa;

2.    art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 91 ust. 4 usg poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego, w sytuacji gdy Rada Gminy Krasne podejmując uchwałę o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie dopuściła się naruszenia prawa.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. Benedykt Czajkowski działając jako pełnomocnik inicjatora referendum gminnego zawiadomił Wójta Gminy Krasne o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawach „dobrowolnego połączenia Gminy Krasne z Miastem Rzeszów” oraz „przyłączenia sołectwa Malawy z Gminy Krasne do Gminy Miasta Rzeszów”. Następnie pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. pełnomocnik inicjatora referendum gminnego złożył do Wójta Gminy Krasne wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w Gminie Krasne w sprawach „dobrowolnego połączenia Gminy Krasne do Gminy Miasto Rzeszów”, załączając listę osób popierających przeprowadzenie referendum w tych sprawach. Powołana przez Radę Gminy Krasne komisja doraźna do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy, po odbyciu w dniach 19 i 25 lutego 2016 r. posiedzeń z udziałem pełnomocnika referendum gminnego wydała opinię z dnia 25 lutego 2016 r., w której zarekomendowała Radzie Gminy Krasne odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego. Rada Gminy Krasne uchwałą nr XXII 57/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. odrzuciła wniosek mieszkańców gminy z 26 stycznia 2016 r. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawach „dobrowolnego połączenia Gminy Krasne z Miastem Rzeszów” oraz „przyłączenia sołectwa Malawy do Rzeszowa”. Rada uznała, że wniosek o przeprowadzenie referendum jest dotknięty nieusuwalnym brakiem w postaci naruszenia wynikającego z art. 13 ust. 2 url wymogu podania do wiadomości mieszkańców gminy w sposób zwyczajowo przyjęty informacji zawierającej pytania lub warianty referendalne, a same pytania referendalne jako wkraczające poza zakres zadań i kompetencji rady gminy mogą prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Poza tym, same pytania referendalne są sformułowane nieprawidłowo w sposób wprowadzający w błąd także z tego powodu, że sformułowanie w jednym wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego pytania dotyczącego połączenia Gminy Krasne z inną gminą i pytania dotyczącego zmiany granic Gminy Krasne, powoduje że w przypadku gdy większość głosujących opowie się za w obu pytaniach i referendum będzie ważne, niemożliwe będzie podjęcie zgodnie z art. 65 url czynności w celu realizacji drugiej ze spraw poddanych pod referendum ( tj. dotyczącej zmiany granic Gminy Krasne). Ponadto Rada wskazała, że skoro w sprawach wydania opinii w przedmiocie połączenia Gminy Krasne z Gminą Miasto Rzeszów oraz przyłączenia sołectwa Malawy do Rzeszowa Rada Gminy Krasne wydała już uchwały a wydanie tych uchwał było poprzedzone przeprowadzeniem w tych sprawach konsultacji społecznych, to biorąc pod uwagę stan sprawy zbędne i niedopuszczalne jest przeprowadzenie w tych sprawach referendum gminnego, pytania referendalne w tych sprawach są wadliwe, a wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w tych sprawach należy uznać za prowadzący do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem i kwalifikujący się do odrzucenia.

Na powyższą uchwałę Rady Gminy Krasne o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego pełnomocnik inicjatora referendum gminnego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którą Sąd uwzględnił i zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Zdolność procesową w niniejszej sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy ma Wójt Gminy Krasne, co wynika z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, zgodnie z którą: „W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.”” Z kolei w świetle art. 25 § 1 ppsa w obecnym brzmieniu rada gminy jako organ administracji publicznej ma zdolność sądową i może być stroną postępowania przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżony wyrok jest błędny i winien zostać uchylony z niżej naprowadzonych względów.

Po pierwsze, Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Krasne o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego podlega stwierdzeniu nieważności ze względu na to, że przed jej wydaniem organ nie wystąpił do właściwego wojewody o dokonanie analizy skutków połączenia gmin lub podziału Gminy Krasne. W tym zakresie Sąd dokonał niewłaściwej wykładni art. 4c ust. 3 i 4 usg w zw. z art. 17 ust.l i art. 65 url, przyjmując, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może stwierdzić, że wniosek o przeprowadzenie referendum prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, jeśli organ nie dysponuje analizą właściwego wojewody, o której mowa w art. 4 c ust. 3 i 4 usg, niezależnie czy stwierdzone sprzeczności mają jakikolwiek związek z tym co stanowi zgodnie z ww. przepisami przedmiot analizy wojewody. Przy czym zgodnie z art. 4 c ust. 3 usg przedmiotowa analiza wojewody ogranicza się do zbadania i ustalenia skutków utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, a w szczególności tego, czy na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy:

1)    dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 198);

2)    gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 usg.

Oczywiste jest, że nie są to jedyne sytuacje, gdy wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. O ile faktycznie za niedopuszczalną można uznać sytuację, gdyby rada gminy odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego z powodu stwierdzenia negatywnych skutków połączenia lub podziału gminy określonych w art. 4 c ust.3 usg bez jednoczesnego wystąpienia do wojewody o analizę skutków połączenia lub podziału gminy i z tego powodu stwierdziła że wniosek o przeprowadzenie referendum prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. O tyle nie można wykluczać możliwości stwierdzenia przez radę gminy, że wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem z powodów, które nie mają nic wspólnego ze skutkami połączenia lub podziału gminy, które podlegają analizie wojewody o której mowa w art. 4 c ust. 3 i 4 usg. Do takich innych przyczyn powodujących sprzeczność wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego z prawem niezwiązanych ze skutkami połączenia lub podziału gminy, które podlegają przedmiotowej analizie wojewody, należy właśnie min. wkroczenie pytania referendalnego poza zakres zadań i kompetencji rady gminy czy zbędność późniejszego referendum w sytuacji, gdy mieszkańcy już wypowiedzieli się w tej sprawie będącej jednocześnie przedmiotem uchwały.

Sprzeczne ze względami wykładni systemowej, na które to powołuje się Sąd w zaskarżonym wyroku, i pozbawione celu byłoby wymaganie by wójt gminy występował do wojewody o analizę skutków połączenia lub podziału gminy i przyjęcie że rada gminy nie może stwierdzić prowadzenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w sytuacji gdyby organ od razu stwierdził ww. sprzeczności z tego rodzaju powodów, które nie mają nic wspólnego ze skutkami połączenia lub podziału gminy, które podlegają analizie wojewody o której mowa w art. 4 c ust. 3 i 4 usg. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, którą było jedynie zapobieżenie sytuacji, w której referendum podlegałoby odwołaniu, gdy post factum wojewoda dokonałby stosownej analizy i stwierdził istnienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 4 c ust. 3 usg.

Poza tym, sytuacja w niniejszej sprawie istotnie różni się od stanu faktycznego, na kanwie którego został wydany wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 943/12, na który powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku. W tamtej sprawie uchwała o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego została wydana w sytuacji, gdy komisja badająca wniosek stwierdziła, że wniosek inicjatora referendum spełnia wszystkie warunki przewidziane w przepisach ustawy, uchwała rady gminy o odrzucenia wniosku nie zawierała żadnego pisemnego uzasadnienia, a organ uzasadniając odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum powoływał się wyłącznie na niecelowość podziału gminy z punktu widzenia skutków tego podziału gminy bez jednoczesnego wystąpienia do wojewody o dokonanie analizy skutków podziału gminy. Tymczasem w niniejszej sprawie u podstaw stwierdzenia , że wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, leżą powody które nie mają nic wspólnego ze skutkami połączenia lub podziału gminy, które podlegają analizie wojewody o której mowa w art. 4 c ust. 3 i 4 usg. Z tego wynika, że analiza wojewody nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bo wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego podlegał odrzuceniu z powodów niezwiązanych z okolicznościami będącymi przedmiotem analizy wojewody, a co za tym idzie brak analizy wojewody skutków połączenia lub podziału gminy nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie uchwały Rady Gminy Krasne o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że jak stwierdził sam Sąd w zaskarżonym wyroku kwestia analizy wojewody skutków połączenia gmin lub podziału Gminy Krasne jest niezależna od kwestii oceny formalnej wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Wobec tego, brak analizy wojewody skutków połączenia gmin lub podziału Gminy Krasne pozostaje bez wpływu na ocenę formalną wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego, w szczególności w zakresie spełnienia obowiązku podania pytań referendalnych w informacji o zamierzonym referendum gminnym, czy prawidłowości sformułowania pytań referendalnych w sposób niewprowadzający w błąd.

Wbrew temu co podał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Rada Gminy Krasne w skarżonej uchwale wcale nie przyjęła poglądu, jakoby niedopuszczalne było przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy. Rada Gminy Krasne w zaskarżonej uchwale również wcale nie zajęła stanowiska, jakoby niedopuszczalne było formułowanie wszelkich pytań referendalnych w odniesieniu do stanowiska mieszkańców gminy co do połączenia gmin lub podziału gminy. Wprost przeciwnie, Rada Gminy Krasne wskazała wprost na dopuszczalność sformułowania w tym zakresie pytań referendalnych, tyle tylko że powinny być one tak sformułowane by nie prowadziły do rozstrzygnięć sprawy niemieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, czyli można pytać czy mieszkańcy gminy są za tym, by rada gminy wystąpiła do do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody z wnioskiem o wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia o połączeniu gmin lub podziale gminy. Rzecz w tym, że pytania referendalne w przedmiotowym wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie zostały tak sformułowane, lecz w taki sposób z którego wynika, że to rozstrzygnięcie o połączeniu gmin lub podziale Gminy Krasne przypisane jest do kompetencji organów Gminy Krasne ( Rady Gminy Krasne), podczas gdy zgodnie z art. 4 ust.l pkt. 1 usg kompetencja ta przysługuje Radzie Ministrów. W orzecznictwie podkreślono, że właściwe pytanie referendalne, aby dobrze spełnić swoją rolę, powinno spełnić kilka kryteriów: musi dotyczyć sprawy wspólnoty, musi stanowić rozstrzygnięcie sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji gminy. Zatem pytanie powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru tego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., II OSK 357/12). Pytania referendalne w niniejszej sprawie zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy wprowadzający w błąd i dający podstawy do różnych interpretacji. Co więcej pytania referendalne zawarte w przedmiotowym wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego, wykraczają poza zakres ustawowych zadań i kompetencji Gminy Krasne, a co za tym idzie mogą prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Przy tym nie może ujść uwadze, że komisja powołana do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie może domniemywać rzeczywistych intencji inicjatora referendum ani zmieniać odpowiednio do tych intencji sformułowania pytania referendalnego. Wobec tego nie można zaakceptować przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu, iż każde pytanie w przedmiocie połączenia gmin lub podziału gminy jest dopuszczalne niezależnie od tego jak byłoby sformułowane, tj. nawet gdyby było sformułowane w sposób wprowadzający w błąd i sugerujący, iż rozstrzygnięcie tych kwestii przypisane jest radzie gminy.

Stanowisko Rady Gminy Krasne znajduje potwierdzenie także w poglądach orzecznictwa. Już na gruncie obecnie obowiązującego art. 4c ust. 1 usg w odniesieniu do pytania referendalnego “Czy jesteś za utworzeniem nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H.. S.. S.. Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych?”- WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 360/12 orzekł, że tak sformułowane pytanie wykracza poza zakres ustawowych zadań i kompetencji Rady Gminy. WSA w Białymstoku w ww. wyroku wskazał, że : „ W niniejszej sprawie referendum jest wyrazem woli mieszkańców, aby gmina wystąpiła do Rady Ministrów z wnioskiem o utworzenie nowej gminy, jednak sposób sformułowania powyższego pytania sugeruje, iż rozstrzygnięcie kwestii utworzenia nowej gminy przypisane jest radzie gminy. W tej sytuacji przyjąć należało, że wadliwe, niepełne sformułowanie w niniejszej sprawie pytania referendalnego może wprowadzać w błąd i dać podstawę do różnych interpretacji. Jak już sygnalizowano, Komisja powołana do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie może domniemywać rzeczywistych intencji inicjatora referendum ani zmieniać, odpowiednio do tych intencji, sformułowania pytania referendalnego. Twierdząca odpowiedź na tak sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie prowadziłaby do rozstrzygnięcia sprawy nie mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.” W tym wyroku WSA w Białymstoku podzielił pogląd już wcześniej zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 357/12.

Do tego, Sąd w zaskarżonym wyroku całkowicie zaniechał rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska Rady Gminy Krasne, co do tego że referendum gminne w niniejszej sprawie jest zbędne a co za tym idzie niedopuszczalne i prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, z uwagi na to, że w sprawach w których wnioskodawca wystąpił o przeprowadzenie referendum gminnego były już prowadzone konsultacje społeczne, a następnie po przeprowadzeniu konsultacji społecznych w tych sprawach Rada Gminy Krasne ogłosiła w dniu 28 stycznia 2016 uchwały nr XVIII/154/2016 i nr XVIII/155/2016, w których negatywnie zaopiniowała połączenie Gminy Krasne z Gminą Miasto Rzeszów oraz odłączenie sołectwa Malawa od Gminy Krasne i włączenie go do miasta Rzeszowa. Zatem skoro w sprawach wydania opinii w przedmiocie połączenia Gminy Krasne z Gminą Miasto Rzeszów oraz przyłączenia sołectwa Malawy do Rzeszowa Rada Gminy Krasne wydała już uchwały a wydanie tych uchwał było poprzedzone przeprowadzeniem w tych sprawach konsultacji społecznych, to biorąc pod uwagę stan sprawy zbędne i niedopuszczalne byłoby przeprowadzenie w tych sprawach referendum gminnego. To stanowisko Rady Gminy Krasne zostało jednak całkowicie pominięte w rozważaniach Sądu, wobec czego należy stwierdzić że Sąd przeanalizował jedynie wybiórczo stanowisko Rady Gminy Krasne w tej sprawie. Tymczasem to stanowisko Rady Gminy Krasne znajduje poparcie w wyroku NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2988/13, gdzie wskazano że : „ Niezależnie zatem od tego, czy współdziałanie wymagane jest wprost przepisami ustawy (jak np. w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), czy też organ w procesie stanowienia prawa, bez nałożonego ustawą obowiązku, zwrócił się do wspólnoty samorządowej o wypowiedź w istotnej dla niej kwestii, późniejsze referendum jest zbędne w sytuacji, gdy mieszkańcy już wypowiedzieli się w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia konsultacji jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Ponowne zwracanie się w tej sprawie do mieszkańców, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego został ogłoszony i tym samym obowiązuje, prowadziłoby do zachwiania pewności obrotu prawnego.”

Nie można zgodzić się z Sądem, że zawarte w przedmiotowym wniosku pytania referendalne zostały sformułowane w sposób prawidłowy, jasny i nieprowadzący do żadnych kolizji, w sytuacji gdy sam Sąd oceniając relacje do siebie poszczególnych pytań referendalnych popadł już w sprzeczność. Z jednej bowiem strony Sąd przyjął, że między pierwszym a drugim pytaniem zachodzi stosunek nadrzędności, a z drugiej strony stwierdził, że pozytywna i wiążąca odpowiedź na pierwsze pytanie oraz negatywna i wiążąca odpowiedź na pytanie drugie spowoduje, że rada gminy wystąpi jedynie o połączenie z Miastem Rzeszów wszystkich sołectw Gminy Krasne poza sołectwem Malawa. Przy tym pamiętać należy, że komisja powołana do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie może domniemywać rzeczywistych intencji inicjatora referendum ani zmieniać, odpowiednio do tych intencji, sformułowania pytania referendalnego.

Wreszcie pomimo że bezsporne jest, że informacja o zamierzonym referendum nie zawierała pytań referendalnych, to Sąd bezzasadnie przyjął, że mimo to inicjator referendum dopełnił obowiązku z art. 13 ust. 2 url. Przepis art. 13 ust. 2 url jasno określa, że „informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru”. Wobec tego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że dla spełnienia obowiązku z art. 13 ust.2 url wystarczające jest, by informacja o zamiarze o zamierzonym referendum oddawała istotę tych pytań i wcale nie musi zawierać samych pytań referendalnych. W tym zakresie podzielić należy stanowisko przyjęte min w wyroku WSA w Krakowie z 10 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 121/12 : „Ustawodawca w art. 13 ust. 2 ustawy o referendum wyraźnie określił, że informacja o przedmiocie referendum (a nie o sprawie, w której ma zostać przeprowadzone referendum) powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru. Oznacza to, że przedmiot referendum to konkretne pytanie (lub pytania), jakie inicjator zamierza zaproponować mieszkańców do wyboru w dniu przeprowadzenia głosowania. ”

Wobec tego, że wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego nie spełniał wymogów ustawy url oraz mógł prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, to wbrew stanowisku Sądu zachodziły ustawowe podstawy określone w art. 17 ust. 1 url do odrzucenia wniosku referendalnego mieszkańców gminy w przedmiotowej sprawie. W związku z tym Sąd błędnie przyjął, że zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty.

W tym stanie rzeczy niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

Radca Prawny

Załączniki:

1)    Pełnomocnictwo;
2)    Potwierdzenie uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej;
3)    Odpis skargi kasacyjnej.